스위스의 입법계획제도

1. 개설

  스위스 연방헌법 제181조에 의하면 연방내각은 연방의회에 대하여 법안을 제출하도록 규정하여 내각의 법안제출권을 인정하고 있다. 스위스의 연방내각(Bundesrat)은 대통령을 포함한 7인의 연방각료로 구성되며, 연방각료는 연방의회(Bundesversammlung)에서 4년 임기로 선거에 의하여 선출된다. 현실적으로 입법활동의 대부분은 내각에 의하여 수행되며, 내각의 하위에 있는 전문 행정관료가 사실상 주도하고 있다.¹⁾

  스위스의 입법계획(Legislaturplanung)은 ?의회법? 제146조에 그 근거를 두고 있는데,  이는 단순한 당해 의회의 회기동안 정부가 제출하려는 법률안의 개요 등을 제시하는 것이 아니라, 연방의회의 전체 회의기인 4년의 주기에 맞추어 연방의회의 새로운 입법기가 개시되면 향후 4년간 연방정부가 수행하여야 할 정책방향 내지 중점목표를 제시하고, 그 정책방향 내지 중점목표를 달성하기 위하여 예상되는 입법조치계획 및 입법조치에 따른 재정운용계획 등이 포함되어 있는 매우 방대한 보고서 형식(Bericht ?ber die Legislaturplanung)으로 되어 있다. 이러한 입법계획은 다른 나라들처럼 단순히　집권정당의 행동강령 또는 연립정권의 합의프로그램을 제시하는 것이 아니라, 향후 4개년간 연방정부가 무엇을 의도하고 있으며，또한 어떠한 분야에서 연방정부의 지원을 고려하고 있으며 어느 정도의 규제 또는 조정이 실시되고 있는가에 대하여 연방의회에 제시하는 연방정부와 연방의회의 의사전달수단으로 기능하고 있는 점이 특색이다.²⁾

2. 4단계에 걸친 정책 계획(Politische Planung) 수립절차

(1) 주변환경분석(Umfeldanalyse)

  입법계획을 수립하기에 앞서 향후 4년간의 업무계획에 대하여 분석?평가함으로써 새로운 정부의 임기를 위한 가장 중요한 과제들을 발굴하며, 입법계획의 근거를 설정하는 단계이다. 매년 말 각 부처는 업무평가를 통하여 문제점을 분석?비판하고 수정하여 미완의 과제는 다음 회기로 넘기게 된다.

  주변환경분석은 국가발전기획단에 의하여 수행된다. 국가발전기획단은 연방내각처 주관 하에 30 여개의 연방관청의 대표로 이루어진다. 그들의 임무는 미래 도전적인 관점에서 연방정책을 건설적 비판형식으로 고찰하는 것이다. 매 4년마다 경향분석 그리고 연방정책을 위한 가능한 장래의 과제를 담은 보고서를 작성한다. 이러한 것들은 연방정부의 입방에서는 입법계획을 위한 원칙의 설정과 상황 분석을 형식화하기 위한 중요한 자료가 된다.

(2) 입법계획(Legislaturplanung) 수립

  개별 연방 행정부처에서는 연방전체의 관점에서 당해 부처의 4년간 향후 정책과 관련한 과제를 발굴하고, 각종 정책과제에 대하여 국제적인 환경에 부합되는 발전경향을 수용하여 부처별 보고서를 작성하여 연방내각처(Bundeskanzlei)에 송부한다.

  스위스에서 입법계획의 수립과 관련한 업무는 연방내각처가 수행한다. 연방내각처는 연방내각의 보좌기구로서 연방내각의 지시에 따라 행정부처간의 업무를 총괄?조정하며, 연방내각에 제출하는 각종 안건 등에 관하여 관계부처와 협의하는 임무를 수행한다. 연방내각처는 14개의 부서로 구성되어 있으며 특히 입법과 관련하여 주요한 역할을 담당하는 부서는 기획전략부(Sektion Planung und Starategie)이다.³⁾

  기획전략부에서는 연방내각이 시행하는 국가정책, 입법계획 및 주요업무 등을 조정하고 연방행정의 장래업무를 조정하며, 중요한 연방내각의 업무에 대한 평가를 담당한다. 이 부서에서는 연방의회의 새로운 입법기가 개시되면 향후 4년 동안의 국가운영의 중점목표를 설정하고 중점목표에 따라 각 부처와 협의하여 입법계획을 수립하여 보고서로서 이를 공표한다. 이 보고서(Bericht ?ber die Legislaturplanung)에는 향후 4년간 연방내각이 수행하여야 할 정책방향 내지 지침, 그 정책의 전개에 따라 예상되는 입법계획 및 재정운용계획 등이 포함되어 있다. 기타 이 부서에서는 당해연도의 연방정부의 목표에 관한 보고서(Ziele des Bundesrat), 연방의 각 부처 및 연방내각처의 연간목표 보고서(Jahresziele der eidgen?ssischen Departmente und der Bundeskanzlei) 등의 자료집을 발간하여 일반에게 배포한다.⁴⁾

  연방내각에서 입법계획에 관한 보고서를 의회에 제출하면 의회는 입법계획을 담당하는 위원회에서 입법계획에 관한 보고와 입법계획의 목표에 근거한 대강의 입법안들을 심사한다. 연방대통령은 심사 시에 입법평가보고에 있어서 그것을 대표하며, 예산처장은 입법예산보고에 있어서 대표성을 지닌다.

【 ‘07～’11 입법계획 보고서(안) 형식 】

【 입법프로그램 설정 】

(3) 당해연도목표(Jahresziele) 설정

  ?의회법? 제144조제1항에서는 연방정부는 그 해 마지막 정기회가 시작할 때까지 다음 연도의 “당해연도목표(Jahresziele)”를 발표하도록 규정하고 있다. 연방정부, 각 부처 그리고 연방내각처의 당해연도목표(Jahresziele)는 입법계획을 기초로 하여 매년 작성된다. 입법계획시 미처 예상하지 못했던 사업들도 여기에 포함된다.

  당해 연도목표(Jahresziele)는 입법계획에서보다는 정치적 내용을 적게 담고 있다. 당해 연도목표(Jahresziele)는 정치적 과정에 관여하고 있는 자(각 부, 의회, 정당, 자치단체의 관계자 그리고 노동자와 고용주 단체, 환경단체 등)에 대한 계획수단과 통제수단들을 나타낸다. 이들 계획과 통제수단들은 당해연도목표(Jahresziele)와 함께 연방정부 및 의회 그리고 연방내각처의 입장에서 어떠한 중요한 업무들이 계획되고 있는지를 나타내야 한다. 몇 년 전부터는 입법의 준비 또는 해명서 그리고 시행극대화에 기여하는 효과평가(입법평가=Wirksamkeits?berpr?fung; Evaluation)도 여기에 포함되고 있다.

(4) 업무보고(Gesch?ftsbericht)

  ?의회법? 제144조제2항에서는 연방정부는 의회에 과년도의 업무집행에 관한 보고를 그 문제를 다룰 회기 시작 두 달 전에 제출하도록 규정하고 있고, 제144조제3항에서는 연방정부의 업무보고는 활동의 중요성에 따라서 이루어진다고 규정하고 있다.

  연방정부 및 각 부 그리고 내각처의 업무보고서는 당해연도목표에 맞춰진다. 당해연도 목표상 어느 업무가 그 해에 처리되어야 할 지 그리고 어느 것이 새로이 발생하였는지에 관하여 명확하고 투명하게 보고해야 한다. 부가적으로 입법계획에 통보된 의회업무의 상황과 가장 중요한 지도지침들이 보고되어야 한다.

Ⅳ. 시사점

  입법계획제도는 그 나라의 정치 및 행정제도와 밀접한 관련을 가지고 운영되는 바, 영국의 경우 의원내각제 국가로서 집권당이 행정부 및 의회에 있어서 우위를 점하고 있고 회기불계속의 원칙을 취하고 있어 법률안의 의회 부결은 내각불신임 등으로 이어질 수 있다는 점과 스위스 또한 연방내각과 연방의회가 서로 밀접한 연관을 맺고 있는 점 등 양국의 정치제도가 우리나라와는 상이하기 때문에 양 국의 입법계획제도를 우리나라의 그것과 직접적으로 비교할 수는 없다고 할 것이다.

  그러나, 이러한 점을 고려하더라도 다음과 같은 점은 향후 정부입법계획의 제도적 개선방안을 모색하는데 있어서 적절한 시사점을 제공한다고 볼 수 있다.

(1) 정책목표와 입법계획의 연계

   영국과 스위스의 입법계획은 법률안이 특정시기에 집중되는 것을 방지하기 위하여 회기내 제출의 안배에만 중점을 두고 있는 것이 아니라 집권당의 주요 공약 또는 국가의 주요 정책목표를 달성하기 위하여 필요한 입법조치를 규정하고 있다. 즉 국가의 주요 정책목표와 연계하여 이를 달성하기 위한 입법활동의 지침을 정하는 제도적 장치로서의 기능을 수행하고 있는 것이다.

  현행 정부입법계획은 법률안의 제출시기에 중점을 두고 있으나 당해 제출예정 법률안과 중점 국정목표와의 관계가 구체적으로 부각되고 있지 못하고 있는바, 현재 각 부처에서 5년 단위의 성과관리 전략계획과 1년 단위의 시행계획을 수립하고 있으므로, 성과관리계획상의 주요 과제와 입법계획을 연계함으로써 정부입법계획을 목표-수단의 연쇄로 구성되는 정책계획으로의 전환을 검토할 필요가 있다.

(2) 중기적?종합적 시각을 통한 계획 수립

  영국과 스위스는 회기 개시 전년도부터 약 1년간의 충분한 검토기간을 거치며, 중기적 시각에서 다년도에 걸친 입법수요를 파악한 후 입법우선순위 및 예산소요 등을 종합적으로 고려하여 연차별로 입법계획을 수립함으로써 입법계획의 예측가능성 및 실효성을 높이고 있다.

  현행 정부입법계획은 단년도 위주의 계획으로 되어 있고, 입법계획 수립지침 시달부터 입법계획 수립 확정까지 3개월 밖에 걸리지 않는 점을 고려할 때, 정부입법계획의 중기적 예측가능성을 높이기 위해서는 충분한 검토기간을 확보하고 다년도 계획인 성과관리 전략계획과 연계한 중기계획으로 전환하는 방안을 검토할 필요가 있다.

(3) 입법계획 주관부서의 강력한 종합?조정기능 수행

  영국의 입법계획위원회와 내각처(경제?국내문제 보좌관실), 스위스의 연방내각처(기획전략부)에서 보는 바와 같이 양국에서는 행정부 내의 정책기획 내지 종합?조정기능을 수행하는 기관에서 개별 부처의 입법계획을 총괄?조정하고 있으며, 입법계획 수립 초기단계부터 각 부처의 입법계획안에 대하여 강력하고 적극적인 조정기능을 수행하고 있다.

  현재 우리나라는 ?법제업무운영규정? 제3조에 따라 정부입법 전반에 관한 총괄?조정업무를 법제처에서 수행하고 있으며, 부처별 입법계획에 대한 보다 적극적인 조정기능을 수행하기 위하여 2007년에 정부입법계획을 확정하기 전에 각 부처의 입법계획에 대하여 ‘입법의 필요성’, ‘입법추진시기의 적절성’, ‘다른 법률과의 상충 여부’ 등에 관하여 소관 법제(심의)관실에서 미리 검토?조정하도록 하는 ‘부처별 입법계획 예비검토제’를 시행하였는바, 이를 좀 더 보완?발전시켜 입법추진과정에서 예상되는 갈등을 사전에 분석?조율하는 등 계획수립의 초기 단계부터 충실하고 치밀하게 계획을 수립할 수 있도록 총괄?조정기능을 강화해 나가야 할 것이다.