테러희생자에 대한 미연방 조세면제법

(THE VICTIMS OF TERRORISM TAX RELIEF ACT OF 2001 IS A BENEFICIAL LAW, BUT SETS  A BAD PRECEDENT)

Ⅰ. 서 론(INTRODUCTION)

미연방의회는 테러희생자에 대한 조세면제법을 제정하였는데, 그 주요내용은 9.11 테러 희생자들과 탄저균(anthrax) 공격으로 인한 희생자들에 대하여 소득세와 상속세를 면제해 주는 것이다.

이 글은 먼저 입법배경?연혁 및 조세면제 내용을 살펴보고, 다음으로 이 법의 문제점을 제기하고자 한다. 구체적인 문제점으로 이 법으로 인한 수혜자와 기존의 수혜자인 군인, 세제혜택이 인정되지 않고 있는 다른 일반 범죄의 피해자 사이의 균형문제, 소급입법의 문제, 사법심사와 관련된 문제점을 자세하게 검토하고자 한다. 마지막으로 이러한 입법방식－세제혜택을 부여하고자 할 때마다 법률을 개정하여야 하는 방식－은 비용효과측면에서 볼 때 바람직하지 않은 점이 있다고 지적하고 있다. 이러한 여러 문제점을 고려할 때 이 법은 비록 세제혜택을 부여하는 법률이지만, 입법론적으로 볼 때 바람직하지 않은 것으로 평가될 수 있다.

(a) 입법배경(BACKGROUND OF THE ACT)

미의회는 군인과 군무원들에 대한 세제혜택을 부여하기 위하여 5 차례 입법을 해 왔다.¹⁾ 5차례 입법의 공통점으로는 세제혜택을 받는 사람들이 모두 군인 또는 군무원으로 미국의 국가안보를 위하여 봉사한 사람들이고, 모두 임무수행에 있어 상당한 위험에 노출되어 있다는 것이다.

(b) 테러희생자에 대한 미연방 조세면제법의 입법연혁

2001년 9월 11일 뉴욕과 와싱턴 D.C.에 대한 테러리스트의 공격이 발생하고 72시간(3일) 안에 미연방하원은 테러희생자에 대한 조세면제를 부여하는 이 법률안을 통과시켰다.

이 법안을 주도한 Thomas 하원의원은 뉴욕은 전쟁지역이라고 할 만하고(tantamount to war zone), 그러므로, 테러희생자들은 조세법의 시각에서 보면 전투지역에의 군인과 유사하게 대우받아야 될 것이라고 말했다.

2001년 11월 16일 미연방상원은 하원법안을 약간 수정하여 의결하였고, 수정한 내용은 1995년 오클라호마시(the Oklahoma City) 폭탄테러 희생자와 탄저균 희생자들을 조세면제 대상에 추가한 것이었다.

2002년 1월 23일 이 법안은 행정부에 이송되었고, 그 다음날 대통령은 공법 107-134로 이 법안에 서명하였다.

(c) 조세면제²⁾

1. 종전의 소득세면제내용(INCOME TAX RELIEF BEFORE VTTR)

종전에 소득세면제혀택을 받았던 그룹은 (1) 대통령의 행정명령(executive order)으로 지정된 전투지역에서 복무하다가 사망한 군인과 (2) 전투지역에 불문하고, 테러리스트 또는 군사활동으로 인하여 미연방 이외의 지역에서 부상을 입어 사망을 한 군인 또는 군무원(civilian employees)이었다.

(1)과 (2)에 해당하는 사람들은 사망한 당해연도와 그 이전연도의 소득세를 면제받았다.

2. 이 법으로 인한 소득세면제내용(INCOME TAX RELIEF AFTER VTTR)

이 법은 소득세 면제혜택을 1995년 4월 19일 Oklahoma City에서 테러공격으로 인하여 사망한 모든 사람, 2001년 9/11 테러로 인하여 사망한 모든 사람, 그리고, 2001년 9월 11일부터 2002년 1월 1일 까지의 탄저균 공격으로 인하여 사망한 모든 사람에게까지 확대한 것이다. 그러나 이러한 소득세면제는 법무장관(Attorney General)이 테러공격에 연루되었다고 확인한 사람에게는 적용되지 않는다.

3. 종전의 상속세감면내용(ESTATE TAX REDUCTION BEFORE VTTR)

상속세의 감면대상은 소득세면제대상과 동일하다. 따라서 (1) 대통령의 행정명령(exec- utive order)으로 지정된 전투지역에서 복무하다가 사망한 군인과 (2) 전투지역에 불문하고, 테러리스트 또는 군사활동으로 인하여 미연방 이외의 지역에서 부상을 입어 사망을 한 군인 또는 군무원(civilian employees)의 경우 상속세(estate)의 감면혜택이 있었다.

4. 이 법으로 인한 상속세감면내용(ESTATE TAX RELIEF AFTER VTTR)

이 법은 소득세 면제혜택을 받을 수 있는 사람에게도 상속세 감면혜택을 부여하고 있다.

   Ⅱ. 법안의 문제점(POSSIBLE CONTROVERSIES)

(a) 평등원칙(THE VTTR CREATES UNEQUAL PROTECTION UNDER THE LAW)

연방헌법 제14차개정조항에 따르면 “어떠한 주도 그 관할권 내에 있는 어떠한 사람에 대하여도 법률에 의한 평등한 보호를 거부하지 못한다”³⁾라고 되어 있다. 평등원칙은 또한 연방정부에도 적법절차조항에 따라 동일하게 적용된다. 일반적으로 적용되는 평등원칙에 관한 사법심사의 기준은 법령의 목적이 정당해야 하고(legitimate), 그 수단이 합리적(reasonable)이어야 한다는 것이다.⁴⁾

위의 사법심사의 기준을 이 법에 적용해 볼 때, 이 법의 목적은 테러희생자들에게 조세혜택을 부여하려는 것으로 정당하다고(legitimate) 평가될 수 있을 것이지만, 이 목적달성을 위한 수단이 과연 합리적인지는 단정하기 어렵다고 할 것이다. 왜냐하면, 전투지역에서 임무수행중 사망한 군인들과 테러 희생자들 사이에는 질적인 차이가 있다고 할 수 있기 때문이다. 이 차이가 조세법적인 관점에서 테러희생자에 대한 특별혜택을 부여한 이 법은 평등원칙에 다소 부합하지 않을 수 있다는 비판을 받을 여지를 주고 있다.

1. 군인과 테러희생자의 차이(the difference between soldiers and terrorist victims)

군인과 테러희생자의 차이는 위험정도 및 수혜자가 그 임무를 수행하기 전에 이 위험을 고려했는지 여부에서 발견할 수 있다. 군인은 임무수행에 있어 위험도가 일반적으로 높고, 또한 그 위험을 감수하고 있는 반면, 테러희생자들은 불행하지만, 우연하게 테러로 인하여 사망한 사람들인 것이다. 따라서 이 두 그룹을 단지 사망했다는 하나의 동일한 이유로 조세법적 관점에서 동일한 혜택을 부여하는 것은 형평성의 문제를 제기할 수 있을 것이다.

2.테러로 인한 희생자와 일반범죄 희생자간의 차이(The difference between terrorist victims and non-terrorist victims)

테러로 인한 희생자와 일반범죄 희생자간의 조세법적 차별대우는 더욱 정당화하기가 어렵다. 비록 테러 희생자들을 조세의 방법으로 도와주는 것은 좋은 일이긴 하지만, 이들은 조세혜택을 부여하고, 일반 범죄로 인한 희생자에게는 조세혜택을 부여하지 않는 차별적 대우는 비판받을 소지가 많이 있는 것은 사실이다. 예를 들어 탄저균 희생자들은 조세혜택을 받음에도 불구하고, 버지니아공대에서 발생한 총기사고로 인한 희생자들은 조세혜택을 받지 못하는 것은 설명하기 어려울 것이다.⁵⁾   9/11 테러 희생자들은 전투지역의 군인보다는 일반 범죄나 증오범죄의 희생자와 더 유사하고, 그렇다면 이들에게 조세혜택을 부여하는 것은 형평의 원칙에 비추어 비판받을 소지가 있다고 할 것이다.

(b) 소급입법여부(RETROACTIVE LEGISLATION)

소급입법이란 어떤 법을 만들기 이전의 일까지 소급하여 적용할 수 있게 법을 제정하는 것으로, 미연방헌법은 소급입법에 관한 금지규정(prohibition against Ex Post Facto Laws)⁶⁾이 있지만, 이것은 형사절차에 한정되는 것으로 해석되고, 사후적으로 세법에서 소급하여 혜택을 부여하는 것을 금지하는 것은 아니다. 소급입법 그 자체로 인하여 위헌은 아니지만, 소급입법이 다른 헌법 조항들, 예를 들면, 적법절차, 평등원칙 등에 위반되는 경우에는 위헌결정을 받을 수 있음은 물론이다.

이 법이 비록 테러로 인하여 사망한 당해연도⁷⁾뿐만 아니라, 그 전년도의 소득까지 소득세를 면제한다는 것을 보면 소급입법에 해당하지만, 미연방헌법 아래에서는 다른 헌법 조항을 위반하지 않는 한 위헌은 아닐 것이다. 이 법의 위헌성과 관련하여 들 수 있는 조항은 평등원칙이다. 즉 위에서 검토한 것처럼, 이 법의 목적은 비록 타당하다고 하더라고, 그 목적을 달성하기 위한 수단이 과연 합리적인가 하는 점은 논쟁거리가 될 수 있을 것이다. 만일 이 법이 위헌이라고 소송이 제기되면, 다음으로 검토해야 할 점은 사법심사의 기준 등이다.

(c) 사법심사(JUDICIAL REVIEW)⁸⁾

이 법의 위헌성을 법정에서 다투기 위하여는 원고가 당사자적격(standing)이 있어야 하고, 미연방대법원의 판례에 따르면 당사자적격을 가지기 위하여 다음의 3가지 요건을 충족하여야 한다.

①개인적이고 구체적인 이익침해(injury-in-fact) : 법률상 이익이 침해되는 경우에는 당연히 이 요건이 충족되지만, 미국 연방대법원은 침해되는 이익이 구체적이고 개인적인 경우에만 해당되면 반드시 법률상 이익의 침해를 요구하지는 않는다. 경제적인 이익 또는 깨끗한 환경을 즐길 이익의 경우에도 어떤 개인에게 개별적이고 구체적으로 그 이익이 침해된 경우에는 위 요건을 충족하는 것으로 해석하고 있다.

②사실상의 이익침해가 피고의 행동으로 인한 것일 것(“fairly traceable” to the defen- dant’s conduct)

③법원의 판결이 그 이익침해를 구제할 수 있을 것(rederessable by the relief re- quested)

위의 세 가지 요건은 미연방헌법의 case와 controversy의 해석을 통하여 헌법상 요구되는 요건이고, 이 외에도 사법정책적 필요에 따라 위의 3가지 요건 이외에 다른 요건을 요구하는 경우도 있는데, 그 예는 다음과 같다.

①제3자소송(third party standing) : 원칙적으로 제3자의 이익침해를 이유로 소송하는 것은 불가하지만, 예외적으로 이익이 침해된 제3자와 소송을 제기하는 자의 관계가 긴밀하고, 소송을 제기하는 자가 제3자의 이익을 제대로 대변할 수 있는 특별한 경우에는 당사자적격을 인정하고 있다.

②이익범위(zone of interest) : 당사자의 이익침해는 관련 법령의 보호이익의 범위에 포함되어야 당사자 적격이 인정된다고 한다. 사실 이 요건과 injury in-fact에서 법률상 이익이 침해된 경우와는 정확한 구분을 하는 것은 사실상 불가능하고, 판례에서도 매우 애매하게 다루고 있는 부분이다.

③시민소송(taxpayer or citizen standing) : 행정청이 위법행위를 함으로써 일반 납세자로서의 이익이 침해되었다는 이유로 취소소송 등을 구할 당사자적격은 일반적으로 인정되지 않고 있다. 현재까지 미연방대법원에서 당사자적격을 인정한 유일한 사례는 정치와 종교의 분리에 관한 헌법규정을 위반한 행정청의 예산 조치에 관한 것이었다.

만일 일반범죄의 희생자⁹⁾가 테러로 인한 사망자에 준하는 조세혜택을 신청한 경우 미연방국세청이 이를 거부한 경우, 희생자가 이 법이 평등원칙을 위반한 것으로 위헌이라고 소송을 제기한다면, 원고는 우선 당사자적격(standing)의 요건을 충족시키는데 어려움을 겪을 것으로 보인다. 왜냐하면, 원고는 이 법률로 인하여 개인적이고 구체적인 이익침해(injury-in-fact)를 입었다는 사실을 일응 증명하여야 하는데, 이 법률이 시행되면 전체적인 조세수입의 감소로 원고가 손해를 입었다는 것을 주장할 수 있지만, 이것은 다른 사람들과 공통으로 입는 손해일 뿐, 원고의 구체적인 이익이 침해된 것으로 볼 수는 없을 것이다.

설사, 당사자적격의 첫 번째 요건을 입증하였다고 하더라도, 종전의 판례를 분석하면 두 번째, 세 번째 요건을 충족시키기는 매우 어려워 보인다.¹⁰⁾

또한 원고는 시민소송(the taxpayer or citizen standing)의 관점으로 볼 때에도 당사자적격을 충족시키기 어려워 보인다. 연방대법원은 “본래 규정하고 있는 법률의 집행에 있어 조세의 부수적 지출”이 아니라, 오직 헌법의 과세와 세출 조항하에서 세금의 지출에 대하여만 위헌소송을 제기할 수 있고, 또한 납세자는 의회가 세출에 대한 헌법상의 특정 조항, 예를 들면 정교분리원칙 등을 위반하고 있다는 것을 주장하여야만 가능하다고 한다. 이러한 기준을 볼 때 이 법률에 대한 위헌소송을 제기하는 원고는 연방대법원이 요구하는 당사자적격을 충족하기 거의 불가능할 것으로 보인다.

비록 당사자적격의 장애물을 넘어 법원이 본안판단을 한다고 하더라도, 이 법률이 위헌결정을 받을 가능성은 희박하다. 합리성심사기준에 따를 때, 원칙적으로 의회에서 제정한 법률은 합헌성의 추정을 받고, 위헌을 주장하는 원고가 법률의 목적이 정당하지 않고, 그 수단이 자의적(arbitrary and capricious)이라는 것을 입증하여야 하는데, 미연방대법원은 이 기준을 적용하는데 있어 매우 관대한 입장을 취하고 있다. 따라서, 비록 이 법률이 바람직하지 않다고 보더라도, 그 수단이 자의적이므로 위헌이라고 판단할 가능성은 거의 없다고 할 것이다. 

이 법률이 위헌판결을 받을 가능성이 거의 없다는 사실이 바로 이 법률의 목적을 달성하는데 있어 더 합리적인 수단이 없다는 것을 의미하지는 않을 것이다.

(d) 입법에 있어 비용/효과분석(COST/BENEFIT ANALYSIS IN LEGISLATION)

이 법률의 형식은 입법론적으로 볼 때 매우 비효율적이라고 할 수 있다. 이 법률의 형식을 보면, 의회가 조세혜택을 새로이 부여하고자 할 때 마다, 법률을 개정하여야 한다. 관련 법률조문¹¹⁾을 보면, 다음과 같다.

“특정한 테러 희생자”라 함은 (A) 2001년 9/11 테러로 인하여 사망한 사람이나 1995년 4월 19일 Oklahoma City에서 테러공격으로 인하여 사망한 모든 사람 (B)2001년 9월 11일부터 2002년 1월 1일 까지 탄저균 공격으로 인하여 사망한 사람을 말한다.

이렇게 제세혜택의 대상자를 특정한 사람으로 구체화함으로써 조세혜택의 대상자를 추가하고자 할 때 마다, 예를 들어 지난 버지니아 총기사건의 희생자에게 조세혜택을 부여하고자 할 때, 법률을 개정하여야 한다. 법률개정에 많은 비용이 들어가는 것은 자명한 일이다. 이러한 점에서, 특별입법(special legislation)의 형식은 비용/효과분석의 시각에서는 바람직하지 않다. 이 문제를 해결하는 한 가지 대안은 조세혜택을 부여받을 수 있는 테러 희생자를 지정하는 권한을 대통령에게 위임하는 방식을 생각해 볼 수 있다. 종전에는 위임금지(non-delegation)가 원칙이었지만, 현재는 위임을 어디까지 인정할 것인가만 문제되고 있고, 위임기준으로 행정부가 집행함에 있어 따라야 하는 명료한 기준(intelligible principle)만 법률에서 정하면 위임원칙에 부합하는 것으로 본다. 명료한 기준은 우리의 경우보다 훨씬 더 느슨하다. 예를 들어 행정부는 공익을 위하여 어떤 행위를 할 수 있다, 또는 국민의 건강을 충분히 보호하기 위한 환경기준을 정할 수 있다는 내용의 법률도 포괄위임으로 보지 않고 있다.

Ⅲ. 결론(CONCLUSION)

비록 연방세법이 다양한 기능을 감당하고 있지만, 가장 중요한 기능은 담세능력에 따른 세수를 확보하여 정부를 운영할 수 있도록 하는 것이다. 담세능력에 따른 세부담의 측면에서 볼 때도 이 법률은 바람직한 방향이 아니다. 왜냐하면, 이 법률은 소득세 및 상속세의 감면대상자 선정에서 전혀 담세능력을 고려할 수 없기 때문이다.

또한 이 법률은 근무중에 사망한 군인, 특정한 테러희생자, 일반범죄의 희생자간의 조세혜택에 있어서 불합리한 차별을 하고 있다고 보이므로, 헌법상 보장된 평등원칙에 충실하지 못한 법률이라고 하겠다. 그리고, 소급입법의 문제점, 입법에 있어 효율성 문제 등을 고려할 때 이 법률은 테러 희생자에 대한 정부지원의 타당성에도 불구하고, 바람직하지 못한 입법적 대응으로 보인다.

우리의 경우도 해외파병이 이루어지고 있고, 또한 테러로 인한 희생자들이 발생할 가능성이 있기 때문에, 이들에 대한 지원을 어떤 식으로 할 것인지에 대한 정책적 고려가 필요하다고 판단된다. 특히 위험지역에서 근무중에 사고로 사망한 군인, 군무원들에 대한 조세혜택을 부여할 것인지, 부여한다면 어느 정도로, 어떤 방식을 택할 것인지에 대한 입법적 수단에 대한 고려가 필요할 것이다.

2) 자세한 내용은 원문을 참고하기 바람.

5) 물론 미연방국세청(IRS)은 2007. 4. 18. 버지니아 공대 희생자들에 대하여 6개월간 소득신고, 세금납부를 유예한다는 발표를 한 바는 있음.

6) U.S. constitution Article 1, section 9

* 본 연구는 법제처 경제법제국 김성호 법제관께서 월간 법제 5월호에 기고해주신 자료입니다.