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영국의 입법계획제도 운영사례 연구 Ⅰ. 머리말
현행 정부입법계획은 매년 각 부처에서 추진하고자 하는 입법사항에 대하여 정부 전체차원에서 입법추진의 우선순위와 시기 및 주요 내용을 조정한 입법계획을 수립하고 그 계획에 따라 정부입법을 추진하도록 함으로써 입법활동이 특정시기에 집중되는 것을 방지하고 통일적?체계적으로 정부입법을 추진할 수 있도록 함으로써 정부입법의 효율성 제고에 큰 기여를 하였다고 할 수 있다. 그러나, 최근 급격한 사회변화는 사회 각계각층의 복잡하고 다양한 입법수요를 창출하고, 정보?지식사회로의 변화에 따라 법령은 분야별로 전문화?세분화되는 한편, 권리의식의 신장과 국정에 대한 참여욕구 증대로 입법과정에서의 갈등관리의 필요성이 크게 증대하였다. 이에 따라 정부입법계획도 정부의 주요 정책과 연계하여 보다 중?장기적 시각에서 종합적으로 계획을 수립함으로써 국가입법정책의 장기적 예측가능성을 높임과 아울러 사전에 충분한 검토와 협의를 거쳐 입법의 내용에 따라 입법의 추진방향과 시기 등이 적절히 정해지고 입법추진과정에서 예상되는 갈등을 사전에 분석?조율하는 등 계획의 수립단계부터 충실하고 치밀하게 계획을 수립함으로써 정부입법의 총괄?조정기능을 더욱 강화할 필요성이 높아지고 있다. 행정부의 법률안 제출권을 인정하고 있는 국가에서 입법계획제도를 체계적으로 운영하고 있는 국가는 많지 않다. 그러나, 영국이나 스위스와 같이 입법계획제도를 운영하고 있는 국가에서 입법계획은 국가의 구체적인 입법조치의 전단계로서 장래 국가 법질서의 적극적인 형성을 목적으로 실현가능한 입법목표를 설정하고 이의 달성을 위한 입법활동의 지침을 정하는 제도적 장치로서의 기능을 수행하고 있다. 이 글에서는 이처럼 입법계획제도를 체계적으로 운영하고 있는 영국과 스위스의 운영사례를 살펴보고 이를 통해 현행 정부입법계획의 제도적 개선방안 마련을 위한 시사점을 얻고자 한다.1)
Ⅱ. 영국의 입법계획제도
1. 개설
영국은 전형적인 의원내각제 국가로서 집권당이 행정부의 기능뿐 아니라 의회의 심의도 사실상 통제할 수 있기 때문에 입법과정에 있어서 법률안의 대부분은 당정간 협의를 거쳐 정부가 제출하며 의회는 사실상 정부가 제출한 법률안을 심의하는 기능을 수행할 뿐이다. 이처럼 법률안 제출에 있어서 정부가 주도적 역할을 수행하고 있고 내각책임제 하에서 정부제출 법률안이 의회에서 부결될 경우 이는 정부의 불신임으로 간주되어 내각 총사퇴 내지 의회해산으로 이어질 수 있기 때문에 정부입법의 준비에 만전을 기하고 있다. 영국의 입법계획은 내각의 장관위원회2) 중 하나인 입법계획위원회(Ministerial Committee on Legislative Programm)에서 총괄?조정한다. 입법계획위원회는 상원 및 하원의장, 부수상, 법무부장관, 내무부장관, 원내총무 및 일부 각료 등 16명으로 구성되는 일종의 프로젝트팀형 각의라 할 수 있으며, 또한 각 부처 입법계획안의 기술적인 사항을 검토하기 위하여 정부제출법률안의 입안업무를 주관하는 입법담당관(Parliamentary Council)도 입법계획위원회에 참석한다. 한편, 내각처(Cabinet Office) 산하 경제?국내문제보좌관실(Economic and Domestic Secretariat)에서 입법계획 수립과 관련하여 총리와 하원의장과의 연락업무를 담당하고 입법계획위원회에서 논의된 입법계획에 관한 사무를 처리하며, 입법계획과 관련한 여왕연설의 초안 작성 및 다른 부처의 입법계획 지원 등을 위한 업무를 수행한다.3)
2. 입법계획 수립 절차
(1) 각 부처의 입법계획안 제출
영국의 회기는 보통 매년 11월부터 시작되어 다음 해 10월말에 종료되며, 각 부처에서는 회기 개시 1년 전에 입법계획안을 입법계획위원회에 제출하여야 한다. 영국은 회기불계속의 원칙을 취하고 있으므로, 법률안이 제출된 회기 내에 통과가 안되면 자동 폐기되나, 예외적으로 장기간 소요가 인정되는 법안은 세 회기까지 계류가 가능하다.
(2) 입법계획위원회 개최
입법계획위원회는 1년에 3회 개최를 통하여 각 부처의 입법계획안을 검토하고 입법의 우선순위를 결정하여 의회의 심의일정에 맞추어 회기 내에 통과되어야 할 정부제출법률안의 입법계획을 확정한다. 2월경 1차 회의에서는 각 부처가 제출안 입법계획안의 초안을 검토하고, 7～8월경 2차 회의에서는 총리의 주요 관심사항 등 추가적인 입법 필요사항을 논의하며, 10월경 3차 회의에서 입법계획안을 최종 점검하고 확정하게 된다. 이후 11월부터 12월 하순(크리스마스)까지 1주일에 1차례씩 회의를 개최하여 매 회의시마다 4～5개의 법안을 검토하는 절차를 거치게 된다.
(3) 입법계획안 확정
입법계획위원회에서는 긴급성, 정치적 중요성, 총리 관심사항 등에 따라 입법우선순위를 정하고 한 회기 당 평균 30개 정도의 법률안을 선정하고 각 법률안의 제출시기와 조문 수 등을 결정한다. 특히 집권당의 선거공약을 이행하기 위하여 필요한 법률안을 우선적으로 고려하고, 예상하지 못한 입법수요에 대비한 시간을 점검하며 정권의 유지를 상정하여 중요한 정치적 법률안을 시험적으로 고려한다. 입법계획위원회에서는 당해 회기에 제출할 정부제출법률안의 우선순위로서 총선거에서 제시한 선거공약을 수행하기 위한 주요 정부제출 법률안(urgent or essential Bill), 정치적으로 특별한 중요성이 없는 각 부처의 법률안(useful Bill), 긴급한 입법을 위한 시간이 필요 없는 사소한 부처의 법률안의 순으로 계획을 수립한다.4)
(4) 부처협의 및 의견수렴 입법계획위원회에서 각 부처 입법계획에 대하여 입법우선순위에 따른 검토가 이루어지면 각 부처는 입법계획 시안에 대하여 “Green Paper"를 발간하여 약 3개월간 입법계획 시안에 대하여 부처협의 및 의견수렴 절차를 진행한다. Green Paper를 통한 부처협의 및 의견수렴 절차에서 제시된 내용에 대한 의견을 정리한 후 각 부처 정책의 실현을 위한 구체적인 내용 및 입법조치계획을 ”White Paper"로 최종 확정하게 된다.5)
(5) 입법계획 공표
입법계획위원회의 논의와 의견수렴 절차 등을 거쳐 정부의 입법계획이 최종 확정되게 되면 내각처(Cabinet Office)에서는 확정된 입법계획을 정리하여 매년 의회의 회기 초에 여왕연설(queen's Speech)을 통하여 정부제출법률안의 개요를 의회에 제시하게 된다. 여왕연설은 당해 회기연도에 행정부가 수행하는 국정의 기본방침을 제시하고, 그 기본방침에 따른 법률안을 제정 또는 개정하겠다는 의사를 의회에 표명하는 시정방침연설에 해당하는 것이라 할 수 있다.6)
(6) 입법계획 모니터링
입법계획이 최종 확정되면 입법계획위원회에서는 법안의 조문 수 및 제출시기 등에 대하여 입법계획대로 진행되는지 지속적으로 모니터링을 한다. 또한, 정부의 법안이 의회에 제출되어 의회 심의과정에서 수정하려는 경우 입법계획위원회의 동의를 문서로 받아야 한다. 영국의 경우 각 부처의 입법안이 계획대로 제출되지 못하는 경우는 거의 없으며, 총리의 조정권한이 매우 강하기 때문에 부처 이기주의에 따른 부처간 이견의 발생사례도 거의 없는 실정이다.
1) 법제처는 정부입법계획의 제도적 개선방안 모색을 위하여 한국법제연구원 주관으로 ?원활한 입법추진을 위한 입법계획제도 발전방안에 관한 연구? 용역을 시행(2006.6.～11.)하였으며, 영국과 스위스의 입법계획제도 운영사례 연구를 위한 단기 국외 정책연수를 실시(2007. 3.)한 바 있다. 이 글은 위의 연구용역 결과보고서와 국외 정책연수 결과를 바탕으로 영국과 스위스의 입법계획제도 운영사례를 정리한 것이다.
2) 영국은 정부의 최종 의사결정기관인 각의의 부담을 경감시키기 위하여 내각에 다수의 장관위원회(Ministerial Committee)가 설치되어 있다. 이 위원회는 관계장관?여당간부?외부전문가 등으로 구성되며 각 부처의 정책을 실질적으로 논의하여 그 결과를 전체각의에서 결정하며 관계부처의 장관 등에게 구체적인 목표를 제시한다. 그에 의거하여 관계부처의 정책이 실시된다. 이들 위원회의 역할은 ①입법계획, 헌법문제 및 공적지출계획과 같은 매우 복잡한 정부업무의 조정, ②주요정책과 국민다수로부터 의견이나 비판이 제기될 것으로 예상되는 정책에 관한 검토, ③부처간의 합의가 이루지지 못한 문제에 관한 논의 등을 수행한다. 이들 장관위원회는 소위원회를 두기도 하며, 특정과제에 관한 검토?논의를 위한 장관그룹도 존재한다. 또한 장관위원회 중에는 외부와의 의견교환을 목적으로 하는 것도 있다. 장관위원회의 구성원은 대개의 경우 소관업무와 관련되는 관계장관이나, 소위원회의 경우에는 담당업무의 차관이 구성원으로 되어 있는 것이 일반적이다. 장관위원회의 구성 및 논의분야에 관하여는 공표되고 있으나 그 이외의 사항은 전부 비공개로 되어 있어서 어느 위원회가 언제 개최되는지 알 수 없다. 영국에서는 장관에게 책임과 권한이 부여되어 있으며, 그 범위 내에서 당해 장관이 결정한 것은 각의를 거치지 않더라도 정부의 결정이 된다. 또한 장관위원회에 관해서는 관계장관이 구성원으로 되어 있으나, 특정한 정책과제에 관해서는 이 장관위원회에서 논의되고 결정된다. 따라서 이 장관위원회에서 논의되고 결정된 사항에 관해서도 각의에서 다시 논의되고 결정될 필요는 없으며, 각의에서 결정된 것으로 본다. 현재 영국의 장관위원회는 28개가 있으며, 하위위원회 16개를 포함하여 전체 44개가 있다. 한국법제연구원, 원활한 입법추진을 위한 입법계획제도 발전방안에 관한 연구, 2006.11, 94면 참조
3) 영국에서는 부처를 담당하는 장관을 “Departmental Minister"라고 하고, 여기에도 ①Secretary of State, ②Minister for State, ③Parliamentary Secretary 등 3가지로 나누어진다. 여기에서 ②와 ③을 부장관(Junior Minister)이라고 한다. 내각(Cabinet)에는 내각사무 및 각료회의 등을 업무를 수행하는 내각처장관(Cabinet Secretary)이 있으며, 그 아래 각 담당보좌관실이 있다. 한국법제연구원, 원활한 입법추진을 위한 입법계획제도 발전방안에 관한 연구, 2006.11, 95면 참조
4) 한국법제연구원, 원활한 입법추진을 위한 입법계획제도 발전방안에 관한 연구, 2006.11, 95～96면 참조
5) 영국에서는 정부의 주요 정책에 관하여 일반적으로 Green paper를 발행하여 정책방침에 관한 의견을 수렴한다. Green Paper에는 복수의 정책안을 제시하기도 하며, 기한을 설정하여 널 국민의 의견을 수렴하여 그 의견수렴 하에 정부 내에서 논의를 하여 정부의 정책안을 결정, White Paper로 공표한다. 백서에 포함되어 있는 사항은 순차적으로 법률안(Bill)으로 작성, 시행된다. 이러한 정책입안의 일반적인 형태 외에 백서로 제시한 사항을 더욱 심화시키기 위하여 정부 내에서 조사검토를 하여 다시 개별사항별로 Green Paper를 발행하여 의견을 청취하기도 한다. 한국법제연구원, 원활한 입법추진을 위한 입법계획제도 발전방안에 관한 연구, 2006.11, 98면 참조
6) 여왕연설문에서 제시된 입법계획에 관한 구체적인 법률안의 내용은 하원의장실(Office of the Leader of the House of Commons) 홈페이지(http://www.commonsleader.gov.uk/output/Page944.asp)에 자세히 게시되어 있다. 한국법제연구원, 원활한 입법추진을 위한 입법계획제도 발전방안에 관한 연구, 2006.11, 98～99면 참조
* 본 연구는 법제처 재정기획관실 송상훈 사무관께서 월간 법제 5월호에 기고하신 자료입니다.
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