일본의 지방분권 추진과 삼위일체 개혁의 실체

머리 말

지방자치(Local Autonomy, Local self-government)라고 할 때에는 일정한 지역과 그 지역 내의 주민을 기초로 하는 공공단체(지역을 기초로 하는 공법인)가 그 지역 내의 행정사무를 자기의 사무(독자의 사무, 사무권한의 지방 위양)로 하여 지방자치단체 자신의 직능과 책임(독자적 기능, 중앙 감독의 제한) 아래서 주민이 부담한 조세를 주된 것으로 하는 자주적 재원(재정적 자주성, 독자의 예산회계)을 가지고, 주민이 선정한 자신의 기관(독자적 기관, 자주 조직권)에 의하여 지방자치 단체 구성원인 주민의 의사(주민의 행정참여, 주민의 행정통제)에 따라서 집행하고 실현하는 것이라고 정의하고 있다. 즉, 지방자치란 지역 주민이 스스로 다스림을 뜻하는 것이다.

한편 지방분권이란 책임과 권리를 나누어 갖는 다는 뜻이다. 이렇게 볼 때, 엄밀히 따지면 지방자치는 이념적, 논리적 개념이고, 지방분권은 실질적, 실행적 개념이라 할 수 있겠다.

그러므로 지방분권은 지방자치를 실현하는 방안으로서의 실행적 역할을 하는 것으로 이는 어디까지나 자립한 개인을 전제로 하는 것이다. 즉 기본적으로 필요한 것은 자기 자신이 행한다는 것으로 자기 자신이 할 수 없는 것이 있다면 동료들이, 동료들도 할 수 없다면 지역 사회가, 지역 사회가 할 수 없다면 국가가 하는 이런 관점에서 시작하는 것이 분권의 개념이다.

여기에서 지방분권에 전제가 될 수 있는 몇 가지를 살펴보면,

첫째, ?지방에서 할 수 있는 것은 모두 지방으로?와 ?민간이 할 수 있는 것은 모두 민간에게?라는 전제하에 지방에서도 인구 감소와 노령화 사회에서 요구되는 의료, 생활보호 등은 민·관이 협력하여 이루어 낼 수 있는 가장 중요한 영역일 것이다. 그러기 위해서는 중앙이 획일적으로 강제하는 구조가 아니라 지자체와 주민이 당사자로서 공동으로 이루어 내는 것이 필요하다.

둘째는 지방분권의 전제가 되는 행정, 재정 등 지방행정의 모든 분야에서 취해야 할 자립하는 지방의 확립은 중앙 지향적이 아닌 행정서비스의 직접 고객인 주민을 위해 일하는 것이다. 다시 말해 지방분권이란 주민을 행정서비스의 고객이라 생각하는 행정기관의 의식개혁 그 자체인 것이다.

셋째는 지방의 전통과 문화를 육성하고, 지역경제를 활성화하며, 각양각색의 주민의 욕구에 대응하기 위해서는 대승적인 측면에서 중앙의 권한을 지방에 대폭 이양하고, 각종 규제를 완화해야 한다는 것이다.

그래서 국가는 기본적으로는 국방, 안전, 외교, 거시경제 정책 등을 전담하는 국가 본래의 기능을 제공하는데 그쳐야 한다는 것이다.

이와 같이 볼 때 지방자치란 참으로 주민자치이며, 주민 한 사람 한 사람의 자립을 향한 의식개혁이라고도 할 수 있겠다.

이러한 지방분권화의 움직임은 일본 뿐 아니라 EU(구주연합) 국가들 특히 프랑스는 2003년 말 국가 이념을 정하는 헌법 제1조의 후단에 ‘…프랑스는 지방분권화 된 조직이다’라고 하는 규정을 추가하는 헌법 개정을 단행하는 등 지방분권에 열을 올리고 있는 실정이다.

그런데 한국은 2004년 초에 지방분권에 대한 특별법을 제정해 놓고, 그 실행에 필요한 로-드맵을 추진하고는 있으나 아직 가시적인 성과가 나타나지 않고 있는 실정이다. 그래서 우리나라의 분권화 추진에 조금이나마 참고가 될까하여 일본의 분권화 추진 경위와 재정의 삼위일체개혁 및 새로운 분권화 추진에 대한 대강을 일본의 자료들에 따라 정리해 보고자 이 글을 쓰게 되었다.

Ⅰ. 일본의 제1차 분권개혁

1. 지방분권개혁의 추진 경위

일본은 1995년에 법률 제96호로 5년간의 시한법인 “지방분권 추진법”을 제정하고, 1995년 7월 3일 지방분권 추진 위원회를 설치하여 2000년 7월 2일까지 5년간 활동하기로 하였다가 그 임기가 종료되기 직전에 국회는 지방분권 추진법의 시한을 1년간 연장하는 요지의 동법 개정법안을 가결하였다.

그 후 위원회는 2000년 8월까지 준비하고 있었던 ?지방분권 추진 위원회 의견－분권형 사회의 창조?(2000년 8월 8일)을 제출하였다. 여기에 따라 내각총리대신은 위원회에 대하여 비로소 지방분권의 추진을 위한 “관계 법률의 정비 등에 관한 법률(1999년 법률 제87호, 이하 ?지방분권 추진 일괄법?이라 한다)”에 따른 시책의 실시 상황 등에 대한 감시활동을 강화함과 동시에 시정촌 합병의 새로운 추진 시책과 지방세 재원의 충실·확보 방안 등 제반 검토 과제에 대해 계속 조사 심의할 것을 요청하였다.

이 지방분권 추진 위원회는 1995년 7월 3일부터 2001년 6월 말까지 활동을 추진하면서 수차례의 중간보고와 권고를 통하여 추진 상황을 점검하였다.

이와 같은 활동을 주도한 지방분권 추진 위원회의 중간보고 등에 나타나 있는 특이점을 살펴보면,

첫째, 위원회는 중간보고에서 왜 이 시기에 분권개혁이 국정상의 최대 중요 과제로서 부상했는가에 대한 배경· 이유로는 종전의 중앙 집권형 행정체계가 변동하는 국제사회에의 대응, 도꾜로의 집중현상 시정, 개성있는 지역사회의 형성, 고령화 사회와 자식 적게 낳는 사회에의 대응 등 새로운 시대의 모든 문제에 신속·정확히 대응할 능력을 잃고 있는 점을 지적했다.

이러한 점을 감안하여 분권개혁의 기본 목표를 종전의 중앙 정부 주도의 획일적인 행정체계를 주민 주도의 개성있고 종합적인 행정체계로 바꾸는것. 즉, ?획일에서 다양으로?라는 시대의 큰 흐름에 정확히 대응하는 것으로 목표를 설정했다.

둘째, 위원회는 그 임무를 수행함에 있어서 ?현실적이고 실행 가능한 착실한 개혁?을 목표로 하는 것을 그 기본 방침으로 했다. 그래서 조사·심의의 구체적인 방법이 지방공공단체의 총의로서 지방6단체로부터 여러 차례에 걸쳐 제출된 개혁 요망사항을 조사·심의의 토대로 하고, 또 지역조성, 삶 조정의 양대 부분에 대하여 행정관계 검토 팀, 세재원 검토 팀, 지방행정 체계 검토 팀을 설치하고 이들 3개의 검토 팀의 위원, 전문위원, 참여자가 개별적인 검토 사항 마다 관계 중앙부처의 간부 직원과 비공식적인 집회의 방식으로 솔직한 의견을 교환하는 팀 대화 방식 등을 통하여 의견을 집약해 나가는 추진체를 형성해 의견을 좁혀나갔던 것이다.

그 결과 이 기본 방침과 조사·심의 방법에 있어 조사·심의의 범위가 지방공공단체의 총의로써 제출된 개혁 요망 사항에 한정되어 있다는 점과 그 의견의 교환 과정이 비밀에 붙어져 있었다는 문제점이 지적되고 있으나 위원회의 5차에 걸친 권고에 담긴 사항은 정부에 의해 그대로 최대한 존중되고 지방분권 추진 계획 및 제2차 지방분권 추진 계획(세원의 지방 이양과 시정촌 규모의 자치단체 구성 등)에 확실히 포함되었으며, 더욱이 제4차 권고까지의 지방분권 추진 계획의 기재사항은 그 후 총계 475건의 관계 법률을 일괄하여 개정하는 지방분권 일괄법으로서 법제화되고 2000년 4월 1일부터 시행하는 성과를 거두었다.

이러한 과업을 추진하면서 정부와 위원회 간, 중앙과 지방, 자치체 상호간의 갈등을 해소 내지는 이해하는 차원에서 절충과 단념, 이해와 화해의 차원에서 국익에 맞는 최선의 정책을 이루어 내는데 최선을 다해 가는 가운데 분권 추진 위원회는 제1차 분권 추진의 임무를 2001년 6월 말로 마치고 최종보고서를 정부에 제출하였는데 그 성과는 다음과 같다.

(상세 내용은 첨부파일 참조 - 본 내용은 월간법제 4월호에 기고된 것입니다.)