꽁세이데따 의사결정체계

처음에

꽁세이데따! 프랑스공화력 8년 상월(霜月) 22일의 헌법 제52조에 근거하여 창설된 헌법기관이다. 이 기관은 그 후 수많은 정치적 격변을 겪으면서 그 위상에 상당한 부침이 있었지만, 헌법기관의 지위를 잃지않고 200년이상의 세월을 살아남았다. 이 글은 법령심사와 행정재판을 주요 업무로 하는 꽁세이데따의 성공요인을 탐구해 보는 것이 그 목적이다.

그들의 성공요인은 물론 한두가지로 간단히 말할 수 있는 것은 아니다. 우선, 거시적으로 보면, 프랑스는 대혁명을 거치면서 구체제하의 사법부에 대한 불신 때문에 사법부로 하여금 일체 행정문제에 개입할 수 없도록 하였던 바, 이러한 분위기가 지속되는 덕분에 오늘날 꽁세이데따와 같은 독특한 형태의 행정구제 및 행정법적 자문제도가 유지,발전되게 되었다. 또한 행정에는 행정나름의 독자적인 규범이 필요하다는 법률문화가 꽁세이데따의 발전에 지대한 공헌을 하였다. 그러나, 이러한 거시적인 요인들은 우리에게 직접 참고가 되는 사항은 아니다. 따라서 이 글에서는 지금 당장 우리가 비교, 참조해 볼 수 있는 미시적인 요인 즉, 그들의 의사결정체계를 살펴보고자 한다.

꽁세이데따 의사결정방식의 가장 큰 특징은 바로 민주성, 좀 더 정확히 표현하자면 집단성이라 하겠다. 꽁세이데따의 의사결정은 집행정지와 같은 긴급절차 등 극소수 예외를 제외하고는 단독관청에 의한 결정, 즉 결재방식의 의사결정은 없다. 사안의 경중에 따라 의사결정에 참여하는 인원수와 그 비중이 달라지기는 하지만 모든 사안이 합의제방식으로 결정되며 모든 조직원은 이러한 합의제위원회에서 일정한 역할을 담당할 뿐이다.

이를 구체적으로 살펴보면, 우선 행정소송부분에 있어서, 과단독결정위원회(위원장-과장, 배석과장 1인, 보고담당관, 정부위원), 과합동결정위원회(위원장-국장 또는 부국장 3인중 1인, 주무과의 과장, 배석과장 2인, 관련과의 과장, 배석과장 2인, 타국소속 평정관 1인, 보고담당관, 정부위원), 국결정위원회(위원장-국장, 부국장 3인, 과장 10인, 타국소속 평정관 2인, 보고담당관, 정부위원), 소송총회(위원장-꽁세이데따 부원장, 국장 6인, 소송국 부국장 3인, 주무과장, 보고담당관, 정부위원)등의 의사결정 단위가 있고,

법령심사부분에 있어서는, 국결정위원회(위원장-국장, 평정관 전원, 보고담당관), 통상총회(위원장-꽁세이데따 부원장, 국장 6인, 각국을 대표하는 평정관 35인, 보고담당관), 전원총회(위원장-꽁세이데따 부원장, 국장전원, 평정관전원, 보고담당관), 상설위원회(위원장-꽁세이데따 부원장, 국장 1인, 평정관 12인, 보고담당관) 등의 의사결정 단위가 있다.

이러한 의사결정단위의 구성요소중 두가지에 주목할 필요가 있다.

첫째, 보고담당관은 당해 안건의 담당자로서 의사결정의 전과정에 걸쳐 자신의 의견을 관철시키기 위하여 노력한다. 두단계로 이루어지는 의사결정에 있어서는 첫단계에서 결정된 사항중 자신의 당초의견과 달라도 이를 방어해야 할 의무가 있긴 하지만, 전반적으로 볼 때 의사결정단위는 설득대상이지 결재대상은 아니다. 보고담당관의 자부심을 고양하기 위하여 꽁세이데따는 보고담당관이 의사결정의 전단계에 있어서 의결권을 가지도록 하고 최종결정원본에 위원장, 서무담당관과 더불어 서명을 하도록 하고 있다.

둘째, 정부위원은 행정소송부문의 안건에 대하여 심의의결에 앞서 의결기구 구성원 전원을 상대로 자신의 이론을 전개할 권한을 부여받은 자로서, 바로 이들의 노력에 의하여 꽁세이데따는 시대변화에 부응하는 행정법이론을 구축할 수 있었다.

의사결정단위를 다양화한 것은 사안의 경중을 고려하기 위한 것일 뿐 실제 의사결정은 2단계이상을 거치지 않는다. 우선, 행정소송부분의 경우 새로운 법적인 문제가 전혀없는 단순사건의 경우 과단독결정위원회의 결정으로 종결된다. 법률적으로 검토를 요하는 문제가 있을 경우, 이는 과합동결정위원회에 부의되어 별다른 문제가 없으면 종결된다. 이 같은 검토과정에서 종전판례를 변경해야 할 정도의 중대한 법률적 문제가 발견되면 이는 국결정위원회에 회부되며, 중대한 법률적 문제가 공권력의 행사나 여론에 지대한 영향을 미칠 정도라고 판단되면 소송총회에 부의된다. 다음으로, 법령심사부분에 있어서는 긴급안건의 경우 상설위원회에 부의되어 중대한 쟁점이 없으면 동 위원회에서 종결되고, 일반적인 안건의 경우 대부분 국결정위원회에서 종결된다. 법률안이나 오르도낭스안등과 같이 중요한 안건은 국결정위원회를 거쳐 통상총회 또는 전원총회에 부의되며, 전원총회의 경우 극히 중요한 소수의 안건만을 심의한다.

꽁세이데따의 의사결정체계에서 참고할 만한 점을 든다면 다음과 같다.

첫째, 조직의견을 결정하는 확실한 시스템의 존재이다. 둘째, 사안의 경중에 따른 의사결정기구의 존재, 즉 상하간 의사결정업무의 분담이다. 셋째, 이중배속제도이다. 꽁세이데따의 주요업무는 법령심사업무와 행정재판제도인데 이 두 부분의 견해가 상호모순되는 경우가 가끔 발생하였던 바, 이러한 문제를 해결하기 위하여 대부분의 조직구성원을 양쪽 업무에 이중배속시켜 조직의 단합과 통일성을 기하고 있다. 넷째, 이러한 조직내부의 의사결정구조 및 과정이 모두 법령화되어, 조직의 민주적인 의사결정이 제도적으로 보장되어 있다는 것이다.

(본 내용은 법제처 행정법제국 정영조 법제관님께서 월간법제 4월호에 기고해주신 자료입니다.)